2010年3月10日，金盞鄉(xiāng)一家打工者博物館，負(fù)責(zé)人在整理展覽的暫住證。北京將推行居住證以取代暫住證，居住證立法有望今年完成。新京報(bào)資料圖片 楊杰 攝

　　政協(xié)北京市第十二屆委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議昨日召開(kāi)，會(huì)議通過(guò)了“關(guān)于首都全面深化改革若干問(wèn)題的建議”，并發(fā)布這些問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告。其中，“關(guān)于創(chuàng)新首都人口規(guī)模調(diào)控機(jī)制的調(diào)研報(bào)告”建議，應(yīng)增強(qiáng)居住證的“有用性”和社會(huì)功能，將提供居住證作為在京購(gòu)房租房、購(gòu)車(chē)、子女接受義務(wù)教育、就業(yè)等社會(huì)事務(wù)的必要條件。此外，針對(duì)進(jìn)京戶口審批，報(bào)告建議建立涵蓋中央有關(guān)部委的進(jìn)京戶口審批協(xié)調(diào)機(jī)制。

　　■ 問(wèn)題

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　　41個(gè)部門(mén)能批進(jìn)京戶口

　　“關(guān)于創(chuàng)新首都人口規(guī)模調(diào)控機(jī)制的調(diào)研報(bào)告”指出，目前具有進(jìn)京戶口審批權(quán)的有中央、軍隊(duì)和市屬三大系統(tǒng)共26個(gè)單位的41個(gè)部門(mén)，條件標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，除北京市系統(tǒng)外沒(méi)有指標(biāo)限制。又如中央有關(guān)部門(mén)出臺(tái)的個(gè)別政策對(duì)首都人口發(fā)展因素考慮不足，使有些部門(mén)審批規(guī)模隨之?dāng)U大。

　　北京市人口管理職能分散在多個(gè)部門(mén)，不同部門(mén)在制定與人口調(diào)控相關(guān)的政策時(shí)缺少統(tǒng)籌，缺乏工作合力。已經(jīng)進(jìn)行的流動(dòng)人口管理體制調(diào)整還不徹底，市級(jí)層面成立了實(shí)有人口專項(xiàng)組，區(qū)縣層面的調(diào)整不同步，有些并未成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。

　　【建議】 戶籍審批應(yīng)政策加指標(biāo)

　　調(diào)研報(bào)告建議，由中央有關(guān)部委、駐京部隊(duì)及市政府有關(guān)部門(mén)組成，建立更高層級(jí)的議事協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)研究決定超出北京市事權(quán)的人口發(fā)展的重大問(wèn)題，制定適合首都人口發(fā)展的重大政策。推進(jìn)建立進(jìn)京戶口審批協(xié)調(diào)機(jī)制，根據(jù)“控制數(shù)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)”的原則，制定進(jìn)京戶口指標(biāo)分配方案和年度計(jì)劃，實(shí)施“政策加指標(biāo)”進(jìn)京戶籍審批機(jī)制。

　　同時(shí)，要建立北京市層面的協(xié)調(diào)機(jī)制。應(yīng)由市政府一名領(lǐng)導(dǎo)牽頭，市發(fā)展改革部門(mén)負(fù)主責(zé)，使各部門(mén)制定的相關(guān)政策在人口規(guī)模調(diào)控上方向一致，切實(shí)避免不同部門(mén)各取所需的政策“滿天飛”，防止政出多門(mén)。

　　此外，應(yīng)加快京津冀一體化進(jìn)程，形成一批次級(jí)城市群，增強(qiáng)次級(jí)城市對(duì)人口的吸引力。

　　2

　　暫住證社會(huì)功能單一

　　調(diào)研報(bào)告稱，目前，北京市公安、統(tǒng)計(jì)、衛(wèi)生計(jì)生、人力社保、民政、教育等部門(mén)均有自己的人口信息數(shù)據(jù)庫(kù)，縱向信息相對(duì)完整，但是橫向缺少協(xié)調(diào)共享，存在著“各自為政、各自為用”的現(xiàn)象，多處于孤島狀態(tài)。

　　此外，流動(dòng)人口信息采集存在困難，一方面暫住證社會(huì)功能單一、弱化，流動(dòng)人口沒(méi)有登記積極性，而且不主動(dòng)登記也沒(méi)有不利后果，暫住證不能有效承擔(dān)人口信息登記功能；另一方面，流動(dòng)人口流動(dòng)性強(qiáng)，入戶采集缺乏有效措施和保障，人手少，門(mén)難進(jìn)，報(bào)不準(zhǔn)，困難較大。對(duì)瞬間人口缺少監(jiān)測(cè)。

　　【建議】 居住證應(yīng)增強(qiáng)有用性

　　調(diào)研報(bào)告建議，完善全市統(tǒng)一的人口信息化平臺(tái)。由市公安局牽頭，整合公安、統(tǒng)計(jì)、人力社保等各方面的數(shù)據(jù)資源，建立統(tǒng)一的人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。進(jìn)一步明確各部門(mén)在人口信息平臺(tái)上的共享目錄，切實(shí)轉(zhuǎn)變?nèi)丝谛畔⒐聧u現(xiàn)象。

　　另外，嚴(yán)格外地來(lái)京人員到經(jīng)常居住地進(jìn)行居住登記管理，將居住證制度作為人口登記管理的基本制度。增強(qiáng)居住證的社會(huì)功能，將提供居住證作為在京購(gòu)房租房、購(gòu)車(chē)、子女接受義務(wù)教育、辦理工商登記、就業(yè)、參加社保、購(gòu)買(mǎi)公交一卡通等社會(huì)事務(wù)的必要條件。通過(guò)增強(qiáng)居住證的有用性，引導(dǎo)外地來(lái)京人員自覺(jué)履行居住登記。

　　同時(shí)，應(yīng)建立實(shí)有人口的監(jiān)測(cè)體系和預(yù)警機(jī)制。

　　“2013年北京戶籍人口增至1316.3萬(wàn)，常住外來(lái)人口增至802.7萬(wàn)人；2000年至2013年，北京常住外來(lái)人口年均增長(zhǎng)42萬(wàn)人，戶籍人口年均增長(zhǎng)16.1萬(wàn)人；人口區(qū)域分布不均衡，部分區(qū)縣人口量與經(jīng)濟(jì)量、公共服務(wù)資源量很不匹配，職住分離十分明顯。

　　北京人口規(guī)劃設(shè)定的上限，都很快被提前突破，規(guī)劃屢破屢調(diào)成為常態(tài)，這主要是由于缺少人口規(guī)劃的剛性約束。人口規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，缺少有效的監(jiān)督檢查，人口規(guī)劃突破后，沒(méi)有相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制?！薄P(guān)于創(chuàng)新首都人口規(guī)模調(diào)控機(jī)制的調(diào)研報(bào)告

　　■ 進(jìn)展

　　北京居住證立法今年有望完成

　　2014年北京藍(lán)皮書(shū)建議居住證“積分高者可落戶”

　　針對(duì)公眾關(guān)注的北京市居住證管理辦法立法進(jìn)展，北京市法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人此前表示，居住證的主要功能包括信息掌握、社會(huì)控制、決策參考等基本功能和信用憑證、差異化服務(wù)等衍生功能，居住證立法要解決的主要是確保居住證的基本功能能夠完整準(zhǔn)確地實(shí)現(xiàn)。北京市居住證管理辦法是今年的計(jì)劃完成項(xiàng)目，由市公安局負(fù)責(zé)起草，目前正處于起草階段。該辦法的具體內(nèi)容將包括居住證的登記、辦理等方面。此外，北京市還將緊密關(guān)注國(guó)家相關(guān)立法進(jìn)展。

　　今年初的北京市“兩會(huì)”政務(wù)咨詢會(huì)上，北京市公安局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，實(shí)施居住證制度首先需要對(duì)外來(lái)人口年齡結(jié)構(gòu)、數(shù)量、職業(yè)等進(jìn)行摸底，以及各種功能的負(fù)載調(diào)研。居住證將取代現(xiàn)在的暫住證，成為北京市人口管理的一個(gè)重要手段。居住證今后將負(fù)載一些服務(wù)功能，包括現(xiàn)在暫住證就能享受的70歲以上老人免費(fèi)坐公交、免費(fèi)逛公園等。不過(guò)，居住證到底將負(fù)載哪些社會(huì)服務(wù)功能還沒(méi)確定，但功能肯定比現(xiàn)在的暫住證多。此外，居住證考慮不設(shè)申辦門(mén)檻，以此推動(dòng)來(lái)京人員主動(dòng)登記。

　　此前發(fā)布的2014年北京藍(lán)皮書(shū)建議北京市居住證制度采取“一證”模式，將流動(dòng)人口的權(quán)益待遇分為基本公共服務(wù)和較高層次權(quán)益兩類(lèi)，并制定出臺(tái)積分制入戶辦法，依據(jù)積分情況由高到低對(duì)滿足分值要求者辦理落戶。

　　■ 觀察

　　居住證制度“推進(jìn)”已4年

　　今年北京市人代會(huì)上，市長(zhǎng)王安順作政府工作報(bào)告時(shí)首次提出“人口規(guī)模控制”概念。政府工作報(bào)告還明確提出推行居住證制度。

　　“北京將加快研究居住證制度，今年有望有突破性進(jìn)展?！苯衲瓯本┦小皟蓵?huì)”政務(wù)咨詢會(huì)上，北京市公安局相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

　　推行居住證制度始于2010年

　　事實(shí)上，北京推行居住證制度從2010年起被首次提出。據(jù)公開(kāi)報(bào)道，2010年5月，北京市委常委、市公安局局長(zhǎng)傅政華表示，公安機(jī)關(guān)為了居住證制度的推出，正在進(jìn)行全市實(shí)有人口的全覆蓋調(diào)查，為居住證制度奠定基礎(chǔ)。

　　隨后4年，居住證制度一直“按部就班”地推進(jìn)，并在北京市政府以及有關(guān)部門(mén)的重要報(bào)告中常被提起。

　　2012年北京市第十一次黨代會(huì)上提出5年工作重點(diǎn)，其中提到要統(tǒng)籌人口宏觀調(diào)控與服務(wù)管理，積極推行居住證制度，深化“以業(yè)控人、以房管人、以證管人”的管理模式。

　　2013年北京確定了26項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)，其中人口調(diào)控指標(biāo)納入了政府績(jī)效管理。在有序調(diào)控人口規(guī)模方面，北京將啟動(dòng)實(shí)施居住證制度，同步研究制定醫(yī)療、教育等相關(guān)公共服務(wù)配套政策措施。

　　今年加快研究居住證制度及配套措施

　　今年7月，北京市十四屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議上，居住證制度再次被提起，北京將通過(guò)完善法律、經(jīng)濟(jì)、行政等多手段協(xié)調(diào)人口調(diào)控機(jī)制，加快研究居住證制度以及配套措施，推進(jìn)中心城人口疏解。

　　“居住證制度已經(jīng)提了多年?！北本┐髮W(xué)人口研究所教授陸杰華認(rèn)為，居住證制度的設(shè)立可以使政府了解流動(dòng)人口情況、為公共財(cái)政設(shè)計(jì)和預(yù)算提供依據(jù)，也涉及社會(huì)管理的多方面。據(jù)了解，相關(guān)部門(mén)已經(jīng)開(kāi)展了關(guān)于北京實(shí)施居住證制度的調(diào)研工作，并將借鑒廣東、浙江等地做法，加強(qiáng)和改善流動(dòng)人口服務(wù)管理工作。（新京報(bào)記者 鄧琦 郭超）