2022年12月01日
——律師解讀《周口市水資源管理條例》
周口市人大常委會新聞發(fā)布會現(xiàn)場
記者 陳永團 通訊員 王紅新 文/圖
蘇華偉：河南省律師協(xié)會副會長、周口市律師協(xié)會副會長、河南沐天律師事務所主任
周口市人均水資源為全國人均水資源量的11.7%，屬極度缺水地區(qū)，人多水少、水資源時空分布不均是我市基本市情和水情，《條例》的制定和頒布，旨在落實我市最嚴水資源管理制度，實現(xiàn)水資源的保護和可持續(xù)利用，保障周口經濟社會高質量發(fā)展。
《條例》緊緊圍繞將水資源留得住、用得好、管到位、不污染的立法目標，系統(tǒng)搭建水資源規(guī)劃、開發(fā)、利用、節(jié)約、保護、管理的科學體系?！稐l例》共29條，調整范圍包括周口市地表水和地下水規(guī)劃、開發(fā)、利用、節(jié)約、 保護、管理等活動。《條例》明確了各級政府的水資源管理職責，設定了同級人民代表大會對政府水資源管理情況的監(jiān)督制度?！稐l例》第五條規(guī)定，水資源開發(fā)利用時，“首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，兼顧農業(yè)、工業(yè)、生態(tài)用水以及航運等需要”，體現(xiàn)了水資源利用以人民為中心的理念?！稐l例》第十五條和第十七條加強了在“新建、改建、擴建”相關建設項目中的雨水收集、污水處理、取水許可論證的監(jiān)管，將“海綿城市”的建設要求與節(jié)水設施同步規(guī)劃到具體的建設項目中?！稐l例》第十八條首次將“擅自拆除、更換取水計量設施”規(guī)定為禁止性行為，并在第二十六條中規(guī)定相應罰則，加強了對取水計量設施的監(jiān)管?！稐l例》針對我市地下水資源嚴重減少的現(xiàn)狀，加強了對地下水資源的重點保護?！稐l例》還規(guī)定了分類確定水價的機制和取水權的有償轉讓，促進和鼓勵節(jié)約用水。
婁際堂：周口市律師協(xié)會副會長、河南團結律師事務所主任
《條例》的頒布將有力推動我市水資源管理工作邁上新臺階，為助推高質量建設現(xiàn)代化周口、高水平實現(xiàn)現(xiàn)代化周口發(fā)揮重要作用。
《條例》不設章節(jié)，是小切口立法，內容明確具體、操作性強，條理清晰、邏輯嚴謹，既與上位法不抵觸，又突出地方特色?！稐l例》全面貫徹落實習近平總書記關于治水的重要論述和省委決策部署，將推進生態(tài)文明建設、水資源剛性約束等作為立法精神內涵和根本遵循，牢固樹立以人民為中心的立法理念，結合周口水資源管理實際，堅持問題導向，緊緊圍繞將水資源留得住、用得好、管到位、不污染的立法目標，系統(tǒng)搭建了水資源規(guī)劃、開發(fā)、利用、節(jié)約、保護、管理的科學體系，為我市水資源開發(fā)利用和優(yōu)化配置、嚴格管理提供法治保障。
《條例》規(guī)定了建立水資源目標管理體系，開展年度目標責任考核，構建現(xiàn)代化水網，優(yōu)化水系布局，統(tǒng)籌推進蓄水工程建設，充分利用地表水和南水北調、引江濟淮、引黃等引調水，減少地下水開采，禁止超采、濫采地下水，鼓勵優(yōu)先利用再生水、雨水等非常規(guī)水源，加強智慧水務建設，提高水資源精細化、動態(tài)化全過程監(jiān)管水平，并就相關違法行為設定了法律責任。《條例》的出臺，有助于周口進一步在保護中開發(fā)利用水資源，在開發(fā)利用中保護水資源，將對發(fā)揮水資源的經濟、社會、生態(tài)效益，理順水資源管理體制機制，加快推進治水體系和治水能力現(xiàn)代化，解決水瓶頸、提供水保障。
趙明：周口市律師協(xié)會副會長、河南明辯律師事務所主任
作為市人大常委會制定的第八部地方性法規(guī)，《條例》的出臺，將有力推動周口市水資源管理工作邁上新臺階，為助推高質量建設現(xiàn)代化周口、高水平實現(xiàn)現(xiàn)代化周口發(fā)揮重要作用。
周口市是人口大市，水資源嚴重短缺。2022年，賈魯河綜合治理工程、南水北調配套工程、引江濟淮工程等一大批重大水利工程項目在周口市相繼展開。其中，賈魯河綜合治理項目是省委、省政府確定的災后恢復重建“一號工程”、標志性工程。引江濟淮工程是國家確定的重大水利工程，位居全省“四水同治”十大水利工程之首，也是我市實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化、推進地下水超采治理的關鍵性工程。
為使《條例》務實、管用、可操作，起草過程中，重點把握了以下三個方面：
一是提高政治站位，充分認識條例立法的必要性。全面貫徹習近平總書記提出的“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，按照高質量發(fā)展要求，堅持“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，以建立水資源剛性約束制度為主線，提高周口市水資源節(jié)約保護和開發(fā)利用水平。堅持與上位法不抵觸、不沖突原則，把黨中央、國務院和省委、省政府關于做好水資源管理工作的任務要求、市委關于我市水資源管理工作的具體安排貫徹落實到位，發(fā)揮立法服務保障經濟社會發(fā)展作用。
二是堅持黨的領導，以人民為中心，通過立法解決人民群眾、社會各界關心的熱點、難點問題，找準突破口，有針對性地解決周口市水資源短缺、水土流失等實際問題，確?！稐l例》的實用性、合理性、合法性。結合實際問題，再檢查、再對照，查看重點難點問題和矛盾焦點問題是否能夠解決、制度設計是否具有針對性和可操作性。
三是樹立精品意識，不斷修改完善。認真梳理、充分采納意見和建議，不斷修改完善《條例》。確保《條例》既突出地方特色、解決實際問題，又得到人民群眾認可，努力打造一部符合周口實際、體現(xiàn)周口特色的精品地方法規(guī)。
馬學彬：周口市律師協(xié)會副會長、河南恪信律師事務所主任
《條例》全面貫徹落實習近平總書記關于治水的重要論述和省委決策部署，將推進生態(tài)文明建設、水資源剛性約束等作為立法精神內涵和根本遵循，牢固樹立以人民為中心的立法理念，為我市水資源開發(fā)利用和優(yōu)化配置、嚴格管理提供法制保障。《條例》的出臺，有助于加快推進治水體系和治水能力現(xiàn)代化，解決水瓶頸、提供水保障，為助推高質量建設現(xiàn)代化周口、高水平實現(xiàn)現(xiàn)代化周口發(fā)揮重要作用。
為了保護地下水資源，防止地質災害，《條例》第十條規(guī)定，“開發(fā)利用地表水，充分利用南水北調、引江濟淮、引黃等引調水源，通過地表水置換地下水的輸配水和人工回補等措施，擴大地表水供水范圍，減少地下水開采”。為了對地下水開采實行總量控制和水位控制，《條例》第十一條規(guī)定，“開發(fā)利用地下水，應當嚴格管控地下水年度開采總量，實行取用水總量控制和水位控制，優(yōu)化利用，分層開采，采補平衡。合理開采淺層地下水，嚴格控制開采深層地下水。禁止超采、濫采地下水，防止發(fā)生地面沉降、塌陷等地質災害”。
我市人口數(shù)量基數(shù)大，又是農業(yè)生產大市，生產生活用水量大，如果單靠地下水開采，遠遠不能滿足我市的用水需求，這就需要構建內外連通、蓄泄兼?zhèn)?、旱澆澇排、功能多樣、生態(tài)宜居的現(xiàn)代化水網，優(yōu)化水資源配置，提高供水保障能力，實現(xiàn)豐枯調劑、相互補充，需要加強蓄水工程建設，以緩解我市的用水困難。
《條例》第六條明確提出，“建設本市行政區(qū)域內的現(xiàn)代化水網，逐步連通沙河、潁河、渦河、賈魯河、汾河以及其他自然水系，加強引調水后續(xù)工程和調蓄工程及其配套設施建設，實行智慧化調控”。《條例》第十三條要求，“市人民政府應當科學編制蓄水工程規(guī)劃，統(tǒng)籌推進河渠攔蓄工程、塘壩工程、調蓄工程等蓄水工程建設，逐步達到本行政區(qū)域地表水蓄水需求。鼓勵有條件的單位和個人新建、改建或者擴建蓄水、提水工程。鼓勵基層群眾性自治組織利用自然形成的坑塘、渠溝等進行引水、蓄水，發(fā)揮坑塘、渠溝的蓄水、補水、灌溉、養(yǎng)殖、生態(tài)等功能”。
如何保障干旱高溫天氣環(huán)境下、特殊情況下的居民用水？《條例》第二十二條規(guī)定，“縣 (市、區(qū))人民政府應當建設應急水源工程，制訂生活用水應急預案，完善應急水源保護措施，保障城鄉(xiāng)生活用水。對城鎮(zhèn)公共供水管網覆蓋且水質水量能夠滿足需求的區(qū)域，應當逐步限期封停取用地下水的自備井。對出水穩(wěn)定、水質達標的自備井予以封存，作為應急水源”。
巴風看：河南容度律師事務所主任
《條例》是依據(jù)《中華人民共和國水法》等法律法規(guī)，并結合我市實際制定的。《條例》所稱的水資源是指可利用或者有可能被利用的水源。這種水源應當有足夠的數(shù)量和可用的質量，并在某一地點為滿足某種用途而得以利用。《條例》所稱的水源包括地表水和地下水?！稐l例》第三條規(guī)定，“水資源屬于國家所有”。水資源管理的基本原則和方針是堅持統(tǒng)籌兼顧、全面規(guī)劃、節(jié)水優(yōu)先、綜合利用、系統(tǒng)治理，以水定域、以水定地、以水定人、以水定產，協(xié)調配置好生活、生產和生態(tài)用水。
《條例》規(guī)定，對行政區(qū)域內的水資源實行分級管理，各部門分工負責?？h（市、區(qū)）水行政主管部門負責本行政區(qū)域內水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督檢查。發(fā)展改革、公安、自然資源和規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設、城市管理、農業(yè)農村、港航管理等有關部門應當按照各自職責分工，做好水資源管理工作。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處應當協(xié)助有關部門做好水資源管理工作。為落實水資源管理、開發(fā)和利用，《條例》對水網建設、水資源綜合規(guī)劃、用水取水等做出具體規(guī)定。
為制止水資源開發(fā)、利用、管理過程中的違法行為，《條例》針對不同的違法行為作出了相應的處罰。處罰措施有責令停止違法行為、限期改正、罰款、吊銷許可證等，構成犯罪的，依法追究刑事責任。如未依照取水許可規(guī)定取水或者擅自變更取水許可事項、未安裝取水計量設施等違法行為，最高可罰10萬元。②12
水是生命之源、生產之要、生態(tài)之基。據(jù)了解，目前我市主要以地下水源供水為主，占比75.1%，居全省首位。作為農業(yè)大市，我市農業(yè)用水占比71.6%，因地下水超采，已出現(xiàn)地表水體萎縮等問題，這不僅影響城鄉(xiāng)居民生活用水、工業(yè)生產用水和儲備水源安全，也是制約我市打造現(xiàn)代農業(yè)強市、國家區(qū)域中心港口城市的瓶頸。11月28日上午，《周口市水資源管理條例》（以下簡稱《條例》）新聞發(fā)布會召開，向社會公布《條例》自2023年1月1日起施行，《條例》將為我市水資源開發(fā)利用和優(yōu)化配置、嚴格管理提供法治保障。《條例》全文共29條，不設章節(jié)，是小切口立法，內容明確具體、操作性強，條理清晰、邏輯嚴謹，既與上位法不抵觸，又突出地方特色。為確?！稐l例》貫徹落實，周口多位律師從法律角度對《條例》進行了解讀。
